• Thomas Giroud, Avocat au barreau de Nantes

Précisions sur le contentieux des décisions de préemption


Dans un arrêt du 10 mai 2017 « ABH INVESTISSEMENTS » (n°398736), le Conseil d’Etat précise les modalités d’invocation de deux types de moyens dans le cadre du contentieux des décisions de préemption : d’un part, les modalités d’invocation de l’illégalité de la décision instituant le droit de préemption (préalable à la décision de préemption) ; d’autre part, les modalités de transmission de la décision de préemption par l’autorité administrative.

En en effet, la haute juridiction administrative apporte deux précisions importantes :

  • La première se rapporte à la possibilité pour un requérant potentiel de contester, par voie d’exception, l’illégalité d’un acte instituant un droit de préemption (DPU) (1).

  • La deuxième se rapporte aux conditions de transmission de la décision de préemption (2).

Par une décision du 11 avril 2013, le Maire de Paris a décidé d’exercer son droit de préemption afin d’acheter un immeuble situé dans le 15e arrondissement de Paris. La société ABH investissements, acquéreur évincé, a demandé l’annulation de cette décision de préemption. Cette demande sera rejetée en première instance ainsi qu’en appel, les juges du Palais Royal se sont prononcés.

NB : Un acte instituant un droit de préemption urbain (DPU) est une délibération de la collectivité publique compétente afin de créer les zones de préemption sur lesquelles sont instituées un droit de préemption urbain (DPU), qui lui permettront par la suite de prendre une décision de préemption afin d’acquérir prioritairement un bien situé dans cette zone.

1.- LA PARALYSIE DU MECANISME DE L’EXCEPTION D’ILLEGALITE EN MATIERE DE DROIT DE PREEMPTION URBAIN

A l’appui de sa requête, la société ABH investissement a soulevé, par voie d’exception, l’illégalité de l’acte instituant un DPU (c’est-à-dire la délibération de la ville de Paris déterminant les zones concernées par le droit de préemption urbain).

Dans un premier temps, le Conseil d’Etat a rappelé qu’il est possible d’invoquer, par voie d’exception, « l’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non règlementaire […] à l’appui de conclusions dirigées contre une décisions administrative ultérieur que si cette dernière décision a pour base légale le premier acte ou été prise pour son application ». En d’autres termes, pour obtenir l’annulation de l’acte n°2 (en l’espèce, la décision de préemption), encore faut-il qu’il existe un lien avec l’acte n°1 (en l’espèce, la délibération instituant un DPU).

La recevabilité du mécanisme de l’exception d’illégalité dépend du caractère règlementaire ou individuel de l’acte illégal dont le requérant souhaite exciper l’illégalité.

  • Pour les actes règlementaires : il est possible d’exciper son illégalité de manière perpétuelle, donc sans limite de temps ;

  • Pour les actes non règlementaires : l’exception d’illégalité n’est recevable que tant que l’acte individuel n’est pas devenu définitif. Cette possibilité est donc limitée dans le temps.

1.1.- LA DELIBERATION INSTITUANT UN DPU N’EST PAS UN ACTE REGLEMENTAIRE

Le Conseil d’Etat a reconnu qu’il est possible d’invoquer par voie d’exception, afin d’obtenir l’annulation de la décision de préemption, l’illégalité de l’acte instituant un DPU. Ainsi, il a dû se prononcer sur la nature juridique d’un acte instituant un DPU, en ces termes :

« Toutefois, cet acte, qui se borne à rendre applicables dans la zone qu'il délimite les dispositions législatives et réglementaires régissant l'exercice de ce droit, sans comporter lui-même aucune disposition normative nouvelle, ne revêt pas un caractère réglementaire » (Voir aussi CAA Nantes, 12 février 2018 n°16NT01844).

1.2.- CONSEQUENCE : LA RESTRICTION DE LA RECEVABILITE DU MECANISME D’EXCEPTION D’ILLEGALITE

Le CE estime donc que « s'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où, l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte ».

Trois cas de figure sont alors à envisager :

  • La délibération instituant le droit de préemption urbain n’est pas devenue définitive, dans ce cas, l’illégalité de l’acte peut être invoquée à l’occasion du recours dirigé contre la décision de préempter le bien.

  • L’acte est devenu définitif mais entre dans le cadre de l’hypothèse de l’opération complexe, la condition temporelle disparaît et l’illégalité peut être soulevée par exception sans condition de délais. En l’espèce, ce n’est pas non plus le cas.

  • La délibération instituant le droit de préemption urbain est devenue définitive. Le mécanisme d’exception d’illégalité ne peut plus être actionné, les administrés ne sont donc plus recevables à soulever l’illégalité des anciennes délibérations devenues définitives à l’appui de leur recours dirigé contre la décision de préemption, comme tel est le cas en l’espèce pour la société ABH investissements.

  • Il reste toutefois à charge de la commune, pour démontrer que l’acte instituant le DPU est devenu définitif et ne peut donc, par conséquent, être remis en cause, de prouver qu’elle a procédé à la publicité de sa/ses délibération(s) instituant le DPU. A défaut, la limite ne pourra plus être invoquée pour bloquer le mécanisme d’exception.

2.- LES CONDITIONS DE LA LEGALITE DE LA DECISION DE PREEMPTION

2.1.- LA RECEPTION DE LA DECISION DE PREEMPTION CONDITIONNE SA LEGALITE

La société a aussi contesté la légalité de la décision de préemption eu égard à la question des délais courant à compter de la réception de la déclaration d’intention d’aliéner. L’article L.213-2 du code de l’urbanisme dispose que « Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption ».

Cependant, la haute assemblée ajoute que : « le propriétaire qui a décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doit savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'il peut ou non poursuivre l'aliénation entreprise. La réception de la décision par le propriétaire intéressé dans le délai de deux mois, à la suite de sa notification, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption ».

La date de réception de la déclaration d’intention d’aliéner constitue le point de départ du délai de deux mois pendant lequel, l’administration doit se prononcer.

2.2.- IL IMPORTE PEU QUE LE PROPRIETAIRE AIT EU CONNAISSANCE DE LA DECISION DE PREMPTION AFIN D’APPRECIER SA LEGALITE

Le Conseil d’Etat estime que la décision de l’administration peut être transmise :

  • Par lettre recommandée avec demande d'avis de réception : dans ce cas, la réception par le propriétaire doit être regardée comme intervenant à la date à laquelle le pli est présenté pour la première fois à l'adresse indiquée dans la déclaration d'intention d'aliéner.

Ainsi, réception ne rime pas avec connaissance. Peu importe que le propriétaire ait été présent à son domicile ce jour ou qu’il soit allé chercher son pli dans le délai de 15 jours après l’avis de passage.

  • Par signification d'huissier de Justice : celle-ci est réputée effective dans les conditions prévues par l'article 656 du code de procédure civile », donc à la date de premier passage de l'huissier.

L’article 656 du code de procédure civile dispose qu’en cas d’absence du propriétaire destinataire, « l’huissier de justice laisse au domicile ou à la résidence […] un avis de passage […], la copie de l’acte est conservée à l’étude pendant trois mois… ». Ainsi, le moment où le propriétaire a connaissance effective de la décision de préemption est sans incidence sur l’appréciation de sa légalité. La date de réception dans le délai de deux mois à compter de la réception de la déclaration d’intention d’aliéner est celle qui conditionne sa légalité.

En l’espèce, le Conseil d’Etat estime que : « La cour administrative d’appel n’a pas commis d’erreur de droit en jugeant, après avoir constaté que la ville de Paris avait reçu la déclaration d'intention d'aliéner le 12 février 2013, qu'elle avait pu valablement décider de préempter le bien en notifiant sa décision par acte d'huissier signifié au domicile du propriétaire, le 12 avril 2013 ».

Cette précision du Conseil d’Etat se comprend aisément au regard de la finalité de la notification de la décision de préemption. En effet, il s’agit pour le propriétaire de savoir s’il peut procéder sans risque (par exemple, la nullité de la vente) à la vente de son bien à un autre acquéreur que la collectivité publique. En effet, il est de la responsabilité du vendeur de prendre connaissance de la décision en récupérant la décision de préemption. Il s'agit aussi pour la personne publique de pouvoir notifier dans le délai de deux mois qui lui est ouvert, sans que le destinataire ne puisse y faire obstacle en n'ouvrant pas au facture ou à l'huissier.

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