• Thomas GIROUD, avocat

Obtenir la démolition d'un ouvrage public mal implanté : mode d'emploi

Deux très récentes décisions du Conseil d’Etat (CE, 29 novembre 2019, n° 410689 et CE, 28 février 2020, n° 425743) offrent une synthèse et des exemples quant à la façon dont le juge administratif doit statuer lorsqu’il est saisi d’une demande de démolition d’un ouvrage public mal implanté.


S’en dégage un mode d’emploi très précis sur la façon de procéder, tant pour le requérant (celui qui demande la démolition) que pour le propriétaire de l’ouvrage public (celui qui défend son maintien).


Le Conseil d’Etat précise tout d’abord le cadre juridique de l’action en démolition, en ces termes :


« 6. Lorsqu'il est saisi d'une demande tendant à ce que soit ordonnée la démolition d'un ouvrage public dont il est allégué qu'il est irrégulièrement implanté par un requérant qui estime subir un préjudice du fait de l'implantation de cet ouvrage et qui en a demandé sans succès la démolition à l'administration, il appartient au juge administratif, juge de plein contentieux, de déterminer, en fonction de la situation de droit et de fait existant à la date à laquelle il statue, si l'ouvrage est irrégulièrement implanté, puis, si tel est le cas, de rechercher, d'abord, si eu égard notamment à la nature de l'irrégularité, une régularisation appropriée est possible, puis, dans la négative, de prendre en considération, d'une part les inconvénients que la présence de l'ouvrage entraîne pour les divers intérêts publics ou privés en présence, notamment, le cas échéant, pour le propriétaire du terrain d'assiette de l'ouvrage, d'autre part, les conséquences de la démolition pour l'intérêt général, et d'apprécier, en rapprochant ces éléments, si la démolition n'entraîne pas une atteinte excessive à l'intérêt général ».


Ce cadre juridique permet de répondre à différentes questions :


- Qui peut saisir le juge et pour lui demander quoi ?

- Que fera le juge pour examiner le bien-fondé de la demande et ordonner, éventuellement, la démolition de l’ouvrage ?



Qui peut saisir le juge et pour lui demander quoi ?


1. Le juge doit tout d’abord être saisi d’une demande tendant à ce que soit ordonnée la démolition d’un ouvrage public dont il est allégué qu’il serait mal implanté.


2. Cette demande doit émaner d’un requérant :


2.1. Qui estime subir un préjudice du fait de l'implantation de cet ouvrage, autrement dit qui dispose d’un « intérêt à agir ».


A cet égard, dans la décision commentée du 29 novembre 2019, le Conseil d’Etat a admis le recours émanant d’un requérant dont « les ouvrages litigieux sont visibles depuis [son] fonds et créent des vues, de sorte que leur maintien affecte les conditions de jouissance par le requérant de son bien », pour en déduire qu’il a un intérêt à agir puisque ses « intérêts sont lésés de façon suffisamment grave et certaine ».


2.2. Et qui en a demandé sans succès la démolition à l'administration.


Il convient donc d’avoir préalablement demandé, sans succès, au propriétaire de l’ouvrage public de le démolir.



Que fera le juge pour examiner le bien-fondé de la requête ?


1. En premier lieu, le juge déterminera, en fonction de la situation de droit et de fait existant à la date à laquelle il statue, si l'ouvrage est irrégulièrement implanté.

Dans la décision commentée du 29 novembre 2019, le Conseil d’Etat, après avoir constaté que les ouvrages avaient été autorisés par le permis de construire pour une durée de 4 ans au-delà de laquelle ils devaient être démontés, considère que « ces ouvrages ayant été maintenus sans autorisation au-delà de ce délai, ils sont irrégulièrement implantés ».


Cette irrégularité peut ainsi résulter :


a. Du maintien de l’ouvrage au-delà de la durée qui avait été autorisée pour son implantation provisoire,

b. D’une édification de l’ouvrage sans permis de construire,

c. D’une édification en méconnaissance du permis de construire,

d. De l’annulation du permis de construire,

e. Ou encore de la violation d’un droit de propriété (par une emprise irrégulière par exemple).


2. En deuxième lieu, si l’ouvrage est irrégulièrement implanté, le juge recherchera si, eu égard notamment à la nature de l'irrégularité, une régularisation appropriée est possible.


Cette recherche de la possibilité d’une régularisation ne doit pas être purement hypothétique, ni abstraite : il doit clairement résulter du dossier que la régularisation est possible, à défaut de quoi elle ne peut être admise.


C’est ce qu’a précisé le Conseil d’Etat dans la deuxième décision commentée du 28 février 2020. Dans cette affaire, la Cour avait refusé d’enjoindre à ENEDIS le déplacement du transformateur électrique irrégulièrement implantée au motif qu’une régularisation serait possible en recourant à l’expropriation.


Le Conseil d’Etat a sanctionné ce raisonnement, en jugeant qu’en « se bornant à déduire l'existence d'une telle possibilité de régularisation de l'intérêt général qui s'attache à l'ouvrage public en cause, sans rechercher si une procédure d'expropriation avait été envisagée et était susceptible d'aboutir, la cour a commis une erreur de droit ».


Autrement dit, il ne suffira pas pour un propriétaire d’ouvrage public de faire admettre la possibilité d’une régularisation en invoquant la simple possibilité d’une expropriation, ou l’éventualité d’un permis de construire de régularisation ; encore faudra-t-il qu’il justifie que cette expropriation (décidée par le préfet, en principe), avait des chances d’aboutir, ou que le permis de construire avait des chances d’être délivré.


Il s’agit donc de procéder à un contrôle concret de la possibilité de régularisation.

Dans la première décision commentée du 29 novembre 2019, le Conseil d’Etat a effectivement poussé loin l’analyse, en écartant la possibilité d’une régularisation des ouvrages irréguliers par un permis de construire, au motif notamment qu’ils portent atteinte au caractère et à l'intérêt des monuments historiques et du site dans lequel ils sont implantés :


« Eu égard aux caractéristiques des bâtiments et à leur maintien pendant une durée telle qu'elle ne saurait être regardée comme provisoire, il ne résulte pas de l'instruction, et n'est d'ailleurs pas soutenu, que l'autorité administrative pourrait légalement en autoriser l'implantation, sur le fondement des dispositions du livre VI du code du patrimoine relatives à la protection des sites patrimoniaux remarquables et des monuments historiques. En outre, eu égard à l'atteinte qu'ils portent au caractère et à l'intérêt des monuments historiques et du site dans lequel ils sont implantés, un permis de construire ne saurait être délivré en vue de l'édification de tels bâtiments sans méconnaître les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de la ville de Paris ».


3. En troisième lieu, si aucune régularisation n’est possible, le juge mettra en balance les inconvénients que la présence de l’ouvrage entraîne pour les intérêts publics ou privés avec l’atteinte que sa démolition pourrait porter à l’intérêt général :


3.1. D'une part les inconvénients que la présence de l'ouvrage entraîne pour les divers intérêts publics (par exemple, pour la préservation du patrimoine) ou privés en présence, notamment, le cas échéant, pour le propriétaire du terrain d'assiette de l'ouvrage (par exemple, l’atteinte dans la jouissance de son bien),


3.2. D'autre part, les conséquences de la démolition pour l'intérêt général,


4. En conclusion, ce n’est que s’il n’en résulte aucune atteinte excessive à l’intérêt général, que le juge enjoindra au propriétaire de l’ouvrage mal implanté d’avoir à le démolir, dans un délai qu’il fixera dans sa décision.



Dans la décision commentée du 29 novembre 2019, le Conseil d’Etat a ainsi enjoint à l’administration de démolir les deux bâtiments à usage de locaux d’enseignement supérieur implantés dans les jardins de l’Ecole nationale supérieure des beaux-arts (un peu plus de 1.000 m² de SHON tout de même), dans un délai d’un an à compter de la décision.

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